Reactie

Datum 24-02-2010 Naam H. van Deutekom Gemeente Juridisch adviseur gemeente Arnhem     Onderwerp Langdurigheidstoeslag (BZK 2010/12) Reactie De rechtbank komt tot de conclusie dat het per maand toetsen van het inkomen niet verenigbaar is met een grammaticale uitleg van de verordening en een teleologische uitleg van verordening en artikel 36 WWB. M.i. ten onrechte. M.b.t. de ‘grammaticale uitleg’ van de rechtbank kan het volgende worden gesteld: het begrip ‘aaneengesloten periode’, dat volgens een ‘redelijke uitleg’ van de rechtbank betekent dat het gemiddelde inkomen over 36 maanden moet worden beoordeeld, is verwant aan het begrip ‘ononderbroken periode’, dat vóór 1 januari 2009 in artikel 36 eerste lid WWB werd gebruikt, en wordt verder niet uitgewerkt of toegelicht in de verordening c.q. toelichting. Gekozen is voor ‘aaneengesloten’ omdat het begrip ‘ononderbroken’ onder de vorige regeling verwarring heeft opgeroepen. Er werd immers wel gesuggereerd dat een periode zonder inkomen een onderbreking opleverde van de referteperiode. De CRvB heeft dit overigens al eerder ontzenuwd. Om discussies te voorkomen en om te verduidelijken dat er sprake moet zijn van het gedurende één afgerond tijdvak hebben van een (maand)inkomen onder de norm is gekozen voor het begrip ‘aaneengesloten periode’. De betekenis is echter dezelfde als ‘ononderbroken’ in artikel 36 oud WWB. Onder de oude regeling oordeelde de CRvB dat al sprake was van een relevante onderbreking (dus niet meer aaneengesloten) als gedurende een korte periode een iets te hoog inkomen was ontvangen (overigens idem de rechtbank Arnhem in eerdere instantie). Zie bijv. CRvB 22 december 2009, LJN: BK8337: “niet in geschil is dat appellante (…) gedurende enige tijd (2,5 maand) inkomsten heeft ontvangen hoger dan de bijstandsnorm, zodat niet wordt voldaan aan artikel 36, eerste lid, onderdeel a, van de WWB” (r.o. 4.2). M.a.w. er was een relevante onderbreking als er eenmalig iets teveel inkomen was ontvangen. Daarmee is in overeenstemming de in de verordening gehanteerde (WWB-) begrippen en de opzet van de verordening. Met het begrip ‘inkomen’ wordt bedoeld het netto-inkomen, zoals dat feitelijk is ontvangen (CRvB 30 juni 2009, LJN: BJ2503). Uit CRvB 4 juli 2006, LJN: AY0262 kan worden afgeleid dat niet aan de voorwaarden is voldaan als gedurende een gedeelte van de referteperiode een te hoog inkomen is ontvangen. Het betreft in beginsel een maandinkomen. Hoewel in artikel 32 WWB dit begrip niet genoemd is als maandbedrag, wordt uit de bepaling dat het inkomen niet hoger mag zijn dan de bijstandsnorm (art. 19 WWB), afgeleid dat het begrip ‘inkomen’ (in beginsel) een maandbedrag is. Omdat ook in de verordening het inkomen afgezet wordt tegen de bijstandsnorm wijst dit op een maandbenadering. Een andersluidende ‘grammaticale’ uitleg is daarmee niet in overeenstemming. M.b.t. de teleologische uitleg van wet en verordening geldt het volgende: Rechtvaardiging van de ldt is dat reserveringsmogelijkheden ontbreken voor minima die langdurig van het sociaal minimum afhankelijk zijn. In de toelichting op de verordening is weliswaar opgemerkt dat het verkorten van de referteperiode tot 36 maanden aansluit bij de veelal gehanteerde stelregel dat bij een inkomen op bijstandsniveau na drie jaar extra inkomensondersteuning gewenst is, met die constatering is niet beoogd een bindende norm te stellen en is zeker niet onverenigbaar dat ter invulling van het begrip ‘langdurig’ voor een maandbenadering is gekozen. Zoals de rechtbank ook erkent heeft de wetgever de gemeenten grote vrijheid gegeven om invulling te geven aan de begrippen ‘langdurig’en ‘laag inkomen’. In de wetsgeschiedenis is vastgesteld dat de ldt qua vormgeving “zoveel mgelijk een gemeentelijke verantwoordelijkheid moet worden”, dat gemeenten “keuzevrijheid hebben bij de vormgeving van beleid”, dat “toepassingsverschillen daarbij logisch zijn”, dat de verordening moet worden “afgestemd op de lokale situatie” etc. etc (zie bijv. TK 31 441, nr. 7). Het is dan ook niet in te zien dat vanuit die omvangrijke gemeentelijke beleidsruimte een beleid niet aanvaardbaar zou zijn als dat uitgaat van een maandbenadering. Een andere opvatting zou er trouwens ook toe leiden dat iemand die geruime tijd een hoog inkomen heeft, vervolgens enige tijd geen inkomen, omdat hij van het opgebouwde vermogen geniet, toch in aanmerking zou kunnen komen voor de ldt. Het is zonneklaar dat de regeling daarvoor niet bedoeld is. Dat is evenmin het geval voor belanghebbenden die de laatste maanden van de referteperiode een (voortdurend) inkomen hebben boven de inkomensgrens. Ook zij behoren niet tot de doelgroep van de ldt. Dat de rechtbank op een vernietiging uitkomt, is op zichzelf denkbaar, de rechtsgrond daarvan had echter moeten zijn de toepassing van artikel 18 lid 1 WWB (individualiseringsbeginsel), die een hogere norm stelt dan de voorschriften van de verordening. Daarmee kunnen de scherpe randjes van de verordening worden geslepen maar laat onverlet dat in beginsel bij een overschrijding van de inkomensgrens de ldt nog steeds kan worden geweigerd.